这一年，道州司马杨炎在宰相崔祐甫的举荐下，被召回长安。

杨炎是肃宗、代宗两朝的能吏，和以往很多精通吏能的职业官僚一样，杨炎是一个极度功利且精于算计的实用主义者，为了实现抱负，他可以不顾儒家的纲常与公义。他投靠了元载，并受到赏识和提拔，成了吏部侍郎。但他也为自己的功利付出了代价，两年前，杨炎因为元载的倒台而被牵连，贬官到了荆南道（今湖北江陵一带）。如果不是新皇帝李适即位，急于寻找精通理财的能吏，杨炎也许会继续这样沉沦下去，最终草草度完自己的一生。

杨炎不知道的是，新皇帝李适早就开始赏识起了他。在皇帝还是太子之时，就已经听说了杨炎的名字，还曾得到杨炎写的碑帖，把它挂在墙上，每天边读边欣赏。

将昔日偶像召回皇宫后，皇帝首先问杨炎的问题是：他在荆南推行的“两税”，究竟是个什么东西？

所谓“两税”，是杨炎贬官在道州之后创造性地设计的一种新的征税方式。当初朝廷在平定安史之乱时，想尽办法对尚处于稳定局面的荆南地区征收苛捐杂税，以支撑平叛所需的庞大开支。到杨炎贬官荆南时，那些各种巧立名目的收费项目还在变本加厉地征收着，百姓已经苦不堪言。杨炎于是将五花八门的征收项目加以整合，改为田税和户税。每当农民收获之时，便派税吏下乡，不管是本地土户还是因战乱迁移到当地的客户，一律按照田亩和户口统一征收。由于荆南地区的稻谷一年两熟，田税和户税一年分夏天、秋天征收两次，所以被当地人俗称为“两税”。

将各类收费统一为“两税”，官府收到的钱没有减少，同时也厘清了杂乱的收费项目，避免了税吏胡乱征收、中饱私囊的情况，所以也受到了不少的称赞。

按照杨炎的说法，这种所谓的“两税”是可以大面积推广利用的。因为租庸调制如今已经名存实亡，各地的苛捐杂税五花八门，却因为过于混乱，实际上只收到了地方政府的口袋里，中央朝廷一分钱捞不到，却背上了“苛政”的名头。既然如此，还不如将收税的税目进行统一，专门征收田税和户税，地方政府收到钱之后，再与朝廷按一定的比例分账，朝廷就能实实在在地拿到地方政府盘剥出的这些民脂民膏了。

皇帝很喜欢这所谓的“两税”之法。它看起来是朝廷体恤百姓、减轻百姓负担而推出的一项“德政”，可说白了，其实就是给中央朝廷和地方官府加重剥削百姓披上了一层合法的外衣。“租庸调制”时的田租只是对朝廷授田征收的少量租金，而“两税”中的田税，则是直接刮走了农田收成的十分之一。“两税”之外，官府照样可以找一些理由征收其他费用，征发其他劳役，而中央朝廷却能名正言顺地向州县收取应当上缴中央的各项税收。

“财赋，乃是邦国之大本，朝廷之咽喉命脉，是稳定天下的关键！”这是杨炎的观点，也是皇帝李适的看法。皇帝欣然采纳了杨炎的建议，从财政入手，重振这个大唐！

不久之后，杨炎被任命为门下侍郎、同中书门下平章事，登上了相位，主持财政工作。一番改革，就在酝酿之中。

780年的新年，是皇帝李适登基后的第一个新年。唐廷下令改元建中，是为建中元年。同时下令，开启一场“人口普查”和“经济普查”，各地方官员估量本地的人丁和田产，厘定等级，随后将近年来原有和新增的各项征收名目一律取消，统一施行两税法。

天下各地气候地理不同，粮食作物在北方一年一熟，在南方一年两熟，还有些地方两年三熟，甚至一年三熟，所以“两税法”中的“两税”，已经不是夏秋两季征收的意思，而是固定下的户税、田税两大税目。户税是人头税，田税是收入税，不管农民还是商人，都按照这两大税目收钱。各地执行统一的税目，再将一部分税赋上缴中央。

施行两税法，乃是更易祖制的大事。租庸调制已经执行了数百年，此时全面调整为按两税法征税，不出所料地遭到了朝中不小的反对。但李适力排众议，坚决支持杨炎的变法。原来负责财政的宰相刘晏因为与杨炎不合，被李适贬谪到了外地。杨炎被赋予了度支、转运的大权，并管理国家金库与粮仓，全面总揽财权。

谁阻挡杨炎和他的两税法，谁就是阻挡了大唐的富国强兵之路。

更关键的是，两税不但简便易行，而且灵活性强，非常适用于如今藩镇林立的局面。杨炎编出了一套说辞，朝廷可以改“量入为出”为“量出为入”，朝廷按照财政支出的需要来确定财政收入规模，每年确定好要向每个地方政府征收的国税额度，让各个地方上缴相应的税额，在实际操作中就可以按照不同地区的服从情况，巧妙地调整这个额度。帝国南方那些服从度强的地区，上缴中央的额度就可以多定一些；河南、江淮这些稍微有些骄横的藩镇，上缴中央的额度就可以少定一些；至于桀骜不驯的河朔藩镇，只要能从他们这里收到税，就是一件可喜可贺的事情。

对于李适来说，两税法简直是意外之喜。原本只是为了解决朝廷的经济问题，却意外地收获了政治效应，成了与藩镇较量的契机。