可以说，古时候一名公务员需要面对的可能是数千人，在法制严苛和地方豪强现象不严重的时候，政令自然是能下达至底层，可事实也证明后面政权仅是到了县一级，地方是被把持在乡绅手中。

刘彦的记忆中，对地方管理最没有权力的是有明一代，那并不是皇帝自己傻了，是被那些所谓的读书人慢慢架空，等待要收回又遭遇到前所未有的阻力。

有明一代的县一级规定收多少税，然后是地方的乡绅帮忙从百姓那里收税，官府制定是多少税，通常到了乡绅收税的时候就要加上数倍的税。

另外，有明一代在有功名之后可以享受不缴税和服徭役的特权，乡绅一边对百姓加以重税，一边是威逼利诱百姓将自己的土地纳入乡绅名下。而能够在有明一代当一名乡绅，实际上都是有功名才行。

对了，朱元璋时期是要举人才得以免税，并且免税也是有田亩限制，可不是成为举人就完全不用交税。秀才都能免税，是那一群读书人自己搞的潜规则，搞着搞着连免税限额都被搞没了。

刘彦一开始搞退伍兵源入乡成为公务员，是为了收买军心，后面涵盖了对伤残士兵的照顾，一搞下来却发现有助于对乡间的掌控，也就长期执行下来。

现如今的汉国，只要是有人群居必然有退役的将士，他们充斥着基层各岗位，尤其是以游徼的数量最多。受限于汉国没有多少读书人的关系，只要是有知识也很大几率会被任命为某个县的县令。

连县令都能当上，县丞之类的官职更是不在话下，这个也是一些专职文官最为郁闷的一点。

不过，话又说回来，汉国也没有规定文官不能转武职，也只有那些对自己上战场不抱信心的人才会郁闷。毕竟现在就是一个文武不分家，只要够本事想上马为将下马为相并不被限制的年代。

军方退役人员到乡间成为基层，他们这些比普通百姓更有国家和民族观念的人可以对民间施以很大的影响，同时也是加强国家对乡间的控制力，对于有些人不爽的是这批人限制了他们的伸手。

一直是巡视队伍到了襄国，刘彦还在琢磨应该怎么来确定行政区的划分，他入住宫城立刻召集众大臣。

“亭之上有里，里之上有乡，乡之上有县，此为郡县制之基础。”桑虞出身世家大族，本身就有很坚实的文化底子，身在高位肯定也没少观看典籍，对于郡县制肯定不陌生，几句话就将郡县制的体制讲了个大概，后面才说：“先汉比秦疆域更大，早期缺乏地方官员，难以办到如秦将行政权利下到基层，后又置州一级。”

西汉早期是执行无为而治，就是放任县以下自行发展，不搞频繁征发徭役的事，用最大的程度做到让百姓休养生息。汉孝文帝和汉孝景帝统治期间，汉帝国的确从争霸时期的破败，还有后面的清除诸侯以及吕氏之乱中恢复过来，人口也是在那一时期增涨最快。

一直是到刘彻开始收拢权力之前，汉帝国的乡野基本就是各种游侠撒野的欢乐园，在乡间游侠的话可是要比官方人员有用得多。对于刘彻这么一个强硬的皇帝来说当然不允许，搞了几次针对游侠的“严打”，才算是将乡野的控制权重新归拢到官方。

对了，“州”这一个行政单位就是在刘彻当政时期搞的，背景是为了加强中央集权。他在元封五年（公元前一零六年）首创部刺史制，将全国分为十三个监察区。监察区的名字就取名为州，一州的最高长官叫刺史。除十三个州之外，另在三辅（京兆、右扶风、左冯翊）、三河（河内、河南、河东）、弘农七个郡设立司隶校尉部。所谓的司隶校尉部是与州同级，由中央直辖，主管京师附近地区，与十三个州合称十四部州。

“州”虽然是西汉时期搞出来，但西汉的州只是监察区，还不是真正的行政区域。真正的行政区域还只是郡、县两级，郡太守直接与中央政权联系，不必通过州一级。

州是到了东汉末年才由监察区真正变为行政区，成为郡以上的一级行政区划，形成州、郡、县三级制。全国仍为十三个州。这个制度前后延续了四百年左右的时间。

蔡优拿疆域图去找刘彦本身就是与众同僚商议过的事情，之前是做了很多的史料查阅，更没少进行沟通，不可能不知道州成为真正的行政区是在什么历史背景之下。